摘要：  因此，需要研究引入包括配额制政策在内的政策机制，快速启动国内市场，应对越来越多的国际贸易保护主义显得非常紧迫。

关键字：  配额制，  政策机制，  国内市场，  贸易保护

任东明博士现任国家发展和改革委员会能源研究所可再生能源发展中心主任。长期从事可再生能源政策研究和可再生能源领域的国际合作项目管理工作。曾负责中国政府、世界银行和全球环境基金可再生能源规模化发展项目管理工作，任项目管理办公室副主任。参加了《可再生能源立法》、《可再生能源中长期发展规划》 、中国海洋“126” 计划、三峡库区移民开发和可持续发展、藏东南水电基地开发规划、中国绿色电力市场、中国强制性市场份额政策、风电特许权等课题研究。

我国可再生能源整体开发问题和障碍

随着产业规模的不断扩大，我国可再生能源开发面临的诸多问题和障碍逐渐显现，成为制约我国新能源产业规模化的瓶颈。 这些问题和障碍可以归纳为八方面，主要有：高成本仍是产业市场竞争力较弱的重要影响因素;自主创新能力较弱影响了产业的持续发展;制造和配套能力有待提升，关键零部件依赖国外;政出多门，行业管理松散，标准体系建设严重滞后;政策措施的出台滞后于产业发展的客观需求;并网难成为当前可再生能源发电的最大瓶颈;对发展可再生能源的战略性尚未达成普遍共识;贸易保护主义使我国可再生能源海外市场面临异常严重的形势。

高成本仍是产业市场竞争力较弱的重要影响因素

在不考虑常规能源外部环境成本的情况下，除太阳能热水器外，我国绝大多数利用可再生能源生产的电力、热力、液体燃料产品的成本均高于常规能源产品，缺乏市场竞争力，尚不具备自主商业化发展能力，限制了市场容量的扩大。

同时，在可再生能源市场推广过程中，遇到了来自多方面的障碍，如多数人对可再生能源发展的战略性、长期性和艰巨性缺乏认识，导致产业发展的大起大落;电网对接纳可再生能源电力缺乏动力，导致近些年大量风电场“弃风”;石油企业对生物液体燃料纳入成品油流通体系缺乏热情，制约了生物液体燃料产业的发展;物业管理者经常以各种借口阻挠住户使用太阳能户用热水器，阻碍了国内热水器的进一步推广和普及。市场容量的狭小反过来影响了可再生能源成本的降低，又进一步制约了市场竞争力的提高。总之，可再生能源发电成本过高和市场容量狭小相互作用，造成恶性循环，成为可再生能源发展的“悖论”，即“鸡和蛋问题”。

[#page#]

自主创新能力较弱影响了产业的持续发展

以风电和太阳能光伏相关产品制造为代表的新能源产业，依靠短期超常规快速发展完成原始积累之后，已经将海外市场的拓展作为重点。但是，单纯依靠低成本而迅速扩张的中国企业，在走向海外市场的道路上却遇到了技术上占尽天时地利优势的欧美企业的激烈对抗，中国企业也在这场围绕核心技术的竞争中明显处于下风。尽管我国在新能源利用关键技术研发水平和创新能力方面有所提高，但总体来看，无论技术研究水平和科研投入水平我国与国外发达国家相比都存在明显差距。

自身基础研究薄弱，创新性、基础性研究工作开展较少、起步较晚、水平较低，缺乏强有力的技术研究支撑平台，缺乏清晰系统的技术发展路线和长远的发展思路，没有连续、滚动的研发投入计划，用于研发的资金支持也明显不足，导致国内大部分企业的核心技术均来源于国外，技术上的受制于人为整个产业的发展埋下了危机的种子。

制造和配套能力有待提升，关键零部件依赖国外

过去几年，由于政策和市场的双重拉动，我国可再生能源装备制造业发展迅速。以风机制造为例，到2011年，我国风电整机制造企业累计超过100家，国产风机在国内的市场份额明显提高。一批国外大型装备制造集团，如美国通用电气、西班牙歌美飒、丹麦的维斯塔斯、德国的恩德和印度苏司兰等国外大型风电制造企业早就在国内设厂，国内可再生能源装备制造业初步形成。

尽管如此，我国可再生能源制造业体系仍然薄弱，配套能力不强，具体表现是：在技术上，我国仍落后于世界最先进水平，产品缺乏竞争力;在关键工艺、设备和原材料供应方面，仍严重依赖进口，受制于国外技术的垄断，如大型风电机组的轴承、太阳能光伏电池的核心生产装备、纤维素乙醇所需的高效生物酶等。尽管近来情况有了改观，但从产业长远发展考虑，产业体系薄弱仍是困扰行业发展的重要问题。大部分可再生能源产品的生产厂家由于生产规模小、集约化程度低、工艺落后、产品质量不稳定、技术开发能力低，难以降低工程造价和及时提供备件。如果中国不迅速建立强大的制造业，则目前关键技术与主要设备依靠进口的局面短期内不可能得到根本扭转。

政出多门，行业管理松散，标准体系建设严重滞后

长期以来，我国可再生能源管理职能分散在多个部门，包括能源、科技、农业、林业、水利、国土资源、建设、环保、海洋、气象等，各部门职能交叉，多头管理，资金分散，缺少协调性，冲突不断，无法形成合力，一定程度是削弱了国家的宏观调控力，存在“有机构无管理”问题。由于政出多门，各级管理部门协调性差和管理混乱，存在庙多和尚乱念经、念乱经，有时甚至不念经的现象。

由于管理松散，企业间、政企间缺乏有效的沟通渠道和交流平台，造成企业各自为战，甚至出现“圈风”、“圈水”、“圈秸秆”等恶性竞争的现象，具体表现是：盲目增大投资规模、匆忙上马大项目，产业生产能力的扩大不能与市场需求增长相适应。例如，在风电领域，各方面似乎更注重装机规模，没有用上网电量考核风电场的绩效，使电网成为制约风电产业进一步发展的障碍;在光伏产业特别是多晶硅生产方面，产业规模已经出现产能过剩的趋势。此外，随着产业的发展和国内外市场的扩大，技术标准的缺失和人才匮乏的问题日益突出。上述问题需要相关部门能统筹研究新能源产业的发展方向，出台系统有力的支持政策，扭转资源开发无序的状况。

[#page#]

政策措施的出台滞后于产业发展的客观需求

首先，尽管我国《可再生能源法》已经提出了包括总量目标制度、强制上网制度、分类电价制度、费用分摊制度和专项资金制度等多种制度，由于缺乏强制性目标要求，标志着该法的出台只有原则性和指导性，而缺少立法所必要的刚性(强制性不足，实施力度不够)，法律的象征意义远远超出了实际推动的意义，大量出台的配套政策难以解决可再生能源发展中遇到的实质性问题。过去几年中的立法执行中遇到的许多问题(例如可再生能源发电上网难的问题)已经充分说明了这一点。

其次，政策措施不配套，不能适应可再生能源发展对政策的现实要求。

主要表现在：缺乏市场监管机制，对于能源垄断企业的责任、权力和义务，没有明确的规定;缺乏产品质量检测认证体系;新能源的规划、项目审批、专项资金安排、价格机制等缺乏统一的协调机制;规划、政策制定和项目决策缺乏透明度;缺乏法律实施的报告、监督和自我完善体系;立法中提出的四项基本原则(即四个“结合”：国家责任和全民义务相结合、政府推动和市场引导相结合、当前需要和长远发展相结合、国内实践和国际经验相结合)中，国家责任和全民义务最难实现;提出了强制上网制度，但可再生能源发电企业有电送不出，送出了没有经济回报的状况依旧;提出了专项基金制度，但多数企业和投资者并不知道如何才能得到资金支持;《可再生能源中长期发展规划》几乎与《可再生能源法》同时起草，但直到《可再生能源法》公布后近两年才得以正式公布，说明中央政府管理层面对各投资主体和各级政府都来要项目、要政策的局面估计不足，政策出台速度远远跟不上产业形势的发展和变化要求。

并网难成为当前可再生能源发电的最大瓶颈

我国可再生能源资源丰富地区主要在西部、北部和东北部，而电力负荷在中部以及东部和南部，大量可再生能源电力必须从资源丰富地区输送到中部和东南部高电力负荷地区，如果不能统筹协调可再生能源并网、传输和消纳工作，则上网问题必然成为可再生能源发电的最大瓶颈。2011年，全国风电弃风限电总量达到100亿千瓦时，直接经济损失在50亿元以上，全国风电利用小时数仅为1920小时，平均利用小时数大幅度降低，个别省(区)风电利用小时数仅为1600小时左右，导致了风电场运行经济性直线下降(中国风能协会，2012)。该问题在当前似乎是可再生能源界人所共知的事情，但早在2006年，就曾专家指出过，并网有可能成为制约我国可再生能源发展的重要因素，只是当时多数人沉浸在风电翻番增长的喜悦当中，没有对并网问题给予足够重视。

电网并网瓶颈造成许多地区或者企业被迫放缓风电开发速度，许多已建成的风电场无法将全部电量输入电网，而且风电并网问题造成的负面效应也传导到设备制造业。值得注意的是，随着最近两年太阳能光伏发电装机量的扩大，太阳能光伏发电并网问题继风电并网问题之后又开始出现，如果按照“十二五”规划，光伏装机目标达到21GW，届时会使可再生能源上网形势变得更为严重。

尽管国内形成了华北、华东、东北、华中、西北及南方六大区域电网，但六大电网相互独立，新疆独立于西北，蒙西更是与华北相对独立，整个电网达不到像欧洲大陆以及美国同步电网的相互支撑水平。虽然全国发电装机总量很大，已超过10亿千瓦，特别是火电装机容量占到了80%，按理应对来自风电和光伏发电等间歇性的电力能够起到有效支撑作用，但实际情况正好相反。关键问题是我们的认识问题没有解决，如果我们的认识仍停留在将风电等作为间歇性、随机性，只能影响电网安全与稳定的“垃圾电”的水平，则并网问题永远也不会有破解的一天。相关部门、相关企业应该相互配合，承担责任，做到早觉悟、早行动，才能逐渐解决并网问题。

[#page#]

对发展可再生能源的战略性尚未达成普遍共识

当前整个社会对发展可再生能源的战略意义仍然认识不足，没有将新能源产业作为战略性的新兴产业来看待，多关注眼前利益、局部利益或是部门利益，认识片面、观念陈旧。如2009年，内蒙东部风电并网出现了限电的情况，实际上并不是电网接纳不了，而是接纳了风电就要限制火电或向其它相邻省份输电。如果把可再生能源产业作为战略性新兴产业来看待，从长远出发，从全局考虑，就不会出现这种问题。

上述问题的存在，主要由于我国可再生能源技术种类多，包括水能、风能、太阳能和生物质能等多种技术，且各类技术均处在不同的发展阶段，面临着来自经济、技术、体制等多种因素的制约。特别是最近几年，随着产业规模的日益扩大，可再生能源发电上网问题和消纳问题凸显，仅靠常规政策手段来解决上述多方面的问题已很难奏效，唯一的出路是必须进行重大的制度创新，建立起一套能有效调整各方利益，鼓励可再生能源开发，推动电网建设，有效传输和消纳可再生能源资源发电的体制机制。

贸易保护主义使我国可再生能源海外市场面临异常严重的形势

我国可再生能源发展一直以来严重依赖于国际市场，然而，当我国企业刚刚拥有产品优势时，来自国外的竞争对手就开始频频展开贸易保护行动，来阻击中国的产品出口。2011年11月，美国Solar World等7家美国太阳能光伏企业向商务部提出申诉，称中国光伏企业向美国市场非法倾销光伏电池，并称中国政府向国内企业提供不合理补贴。美国商务部随即对中国进行“双反”调查。

2012年3月20日，美国商务部初步裁定将对我国出口美国的晶硅太阳能电池和组件征收2.9~4.73%反补贴关税，以抵消中国非法补贴的影响。2012年5月17日，美国商务部宣布对中国光伏电池及组件反倾销税初裁结果，税率达到31.14～249.96%(应诉的低-不应诉的高)。

“双反”结果让中国太阳能企业出口美国的产品总税额都超过35%。同年5月30日，美方商务部初裁，中国进口的应用级别风塔得到政府补贴，拟对相关企业征收13.7～26%的反补贴税。2012年7月26日，以Solar World 为首的欧洲行业联盟EUProSun，向欧盟委员会提交申诉，要求对中国光伏产品进行反倾销调查，如果获得欧盟委员会的通过，则对当前深陷产品过剩危机的中国光伏企业无疑带来致命打击。

因此，需要研究引入包括配额制政策在内的政策机制，快速启动国内市场，应对越来越多的国际贸易保护主义显得非常紧迫。