摘要：  目前，我国的太阳能产业政策正在向积极方向转变，但每向前迈一步都十分的艰难。

关键字：  太阳能，政策，光伏入网设限

目前，我国的太阳能产业政策正在向积极方向转变，但每向前迈一步都十分的艰难。

与政府大力支持可再生能源因地制宜发电，并给予无设限并网政策不同，由国家电网公司(下称“国网”)去年10月26日出台的《关于促进分布式光伏发电并网管理工作的意见》(下称《意见》)，在支持分布式光伏发电站建设及光伏发电并网同时，又开出了并网限制条件。

分布式光伏发电是指分布于用户附近的小型模块化发电。《意见》在允许分布式光伏发电富余电力上网之余，其适用范围亦规定：“以10千伏及以下电压等级接入电网，且单个并网点总装机容量不超过6兆瓦的光伏发电”。

值得关注的是，《意见》出台的主体不是政府的相关部门，而是作为企业的国网。

“这也不能怪国网，政府相关部门在制定这方面的政策上很滞后。”国家发改委能源研究所研究员姜克隽对记者说，面对分布式可再生能源发电这种新事物，相关部门出台的政策存在种种不足。

电网终于迈出了一步

除了《意见》，光伏企业新年的福音，要从1月7日在北京召开的全国能源工作会议说起，会议决定要压缩太阳能发电设备制造行业的过剩产能，2013年新增1000万千瓦太阳能发电能力，以提振市场对太阳能发电设备的需求。

接受本报记者采访时，在海外上市的中国十大太阳能发电设备制造企业中的3家企业相关负责人谨慎地表示，这些措施将有助于解决目前国内太阳能产业的产能过剩问题，减少他们自2011年以来持续亏损的局面。

过去一年，由于欧美等国家减少对太阳能发电行业的财政补贴，并对中国太阳能产业采取了严厉的“双反”政策，大幅度减少对中国的太阳能发电设备需求，导致国内相关企业产品的严重过剩，而此前，中国90%以上太阳能设备都用于出口。

新增1000万千瓦的太阳能发电能力，无疑给处于寒冬中的国内太阳能行业烧了一把火。“政府对太阳能的支持力度太大了。”中国太阳能协会理事长孟宪淦对本报记者说。

而在随后1月23日由国务院印发的《能源发展“十二五”规划》(下称《规划》)中，太阳能发电规模2015年将达到2100万千瓦，又比上述目标翻了一倍还多。

孟宪淦算了一笔账，1000万千瓦的规模相当于2010年中国太阳能电池的生产总量，即今年新增的装机容量可以消化这年全国太阳能电池的总量。

孟宪淦把政府这次对太阳能发电的支持称作“一打一拉”政策，打的是产能过剩，拉的是开辟国内市场。分布式光伏发电被赋予打开国内市场，以解决太阳能产能过剩的主要途径。

而《意见》出台之初便得到了业界普遍的赞许。“电网终于迈出了一步。”一位不愿意透露姓名的光伏上市公司相关负责人对本报记者说，这将减少光电步风电后尘的可能。

多年来，电网企业以可再生能源发电受到天气影响，往往会以周期性断电等问题影响到电网安全运行为由，把光电和风电拒之门外，并导致全国大面积出现弃光弃风的严重现象。本报记者从有关权威渠道了解到，仅仅2012年的弃风量就高达200多亿千瓦时，由此造成的经济损失超过100亿元。

然而，电网企业的妥协，并不意味着中国的太阳能发电设备制造商就可以高枕无忧了。“《意见》和能源局此前出台的政策不一样。”上述光伏企业负责人说，他们目前还只是在做一些简单的前期工作，日后的政策走向还得继续观望。

不同的意见

在《意见》出台前一个月的2012年9月28日，国家能源局出台的《关于申报分布式光伏发电规模化应用示范区的通知》(下称《通知》)明确指出，大力支持分布式光伏发电因地制宜地发展，并没有对电压等级和装机容规模做出设限。

而国务院印发的《规划》亦明确，对新能源和可再生能源的综合利用，要“自用为主、富余上网、因地制宜”。

本报记者从有关权威渠道处获知，《通知》是国家能源局特意为方便分布式光伏并网发电，而经过种种博弈之后产生的。

“《通知》的内容太笼统了，一些企业都不敢贸然投资。”上述光伏企业相关负责人说。他认为，这是能源局在制定《通知》的时候，受到了多方力量掣肘的结果。

另一个不能排除的因素是，姜克隽认为，有关部门在制定政策时，对可再生能源的开发利用缺乏更加深入的了解。这可以从一本美国畅销书——《第三次工业革命》——在国家能源局备受欢迎中找到答案。

“(国家)能源局人手一本，从能源局到行业，每个人都在看。”广东一家光伏公司的董事长对本报记者说。

说到这里，他即刻从办公桌上拿起了这本黑色封皮的书继续说：“这本书讲的是互联网和分布式能源革命，这与能源局对分布式新能源发电的思路是一致的。”他说，能源局很希望通过分布式能源发电来推动中国能源的转型。2012年下旬，他被能源局邀请到北京参加了一个关于发展分布式光伏发电的内部会议。

这本近300页的书的作者杰里米在中文版序的开头，提出了一个让很中国人想知道的问题：中国如何引领亚洲开展第三次工业革命，实现后碳时代的可持续发展?杰里米是华盛顿特区经济趋势基金会主席。

杰里米最后自问自答。他说，构成第三次工业革命的一个重要支柱，是分布式可再生能源的发电。按照杰里米的说法，如果可再生能源发电能够像互联网一样遍地开花，实现共享，将会打破目前电网集中垄断的格局。

另有观点认为，国网在《意见》中对分布式光伏发电并网进行设限，是出于提早预防分布式能源发电在未来对电网造成难以估量的冲击。

2011年，能源局新能源和可再生能源司司长王骏在报刊上公开发表的万字长文《开发利用新能源思路探讨》中指出，由于目前中国电网企业的收入仍然是全部来自发电环节与终端销售环节之间“价差”，新能源“自发自用”一度电，则直接导致电网企业减少1度电的价差收入。

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王骏认为，在电网企业应得收入总量及其保障机制尚未落实的情况下，电网企业不愿接受千家万户自建的分布式新能源发电量，不同意实行这种全世界都已经普及的“自发自用”模式，也在情理之中。

参与《意见》讨论和出台的国网能源研究院副院长蒋莉萍在电话中向本报记者表示，分布式光伏发电必然会减少电网企业原有的售电量。“但支持分布式光伏发电并网是大势所趋，利国利民。对于电网公司来讲，目前只能牺牲一些利益来支持这个事情。”蒋莉萍说。

蒋莉萍并表示，《意见》做出设限，仅是基于电网安全运行的考虑。至少未来的20年内，她说，分布式能源发电还不能替代目前的集中型电网。

超过半年的讨论

按照国家的规定，涉及电源接入的问题，必须要经过国家电监会的批准、核准和许可。为何国网这么做?

“实际上，这是一个技术层面上的问题。”蒋莉萍说，“所以这些在操作的时候，国网只能一步一步地、稳稳地来操作。设限，是基于一个逐步发展的考虑。”

而此前，国网发布《意见》对6兆瓦界定标准解释为：“据国际上有关国家及组织界定标准和我国电网特点，考虑10千伏单回线路输电容量约5～8兆瓦，并且国家对电源的统计口径为6兆瓦及以上。”

安全生产被视为电网的生命线，而供电质量则是考核电网质量的重要标准。在技术上，可再生能源发电因具有间歇性的属性，这好比在“主动脉系统”中随机地供应间歇性“血流”，在并网中所产生的波动对电网安全生产和供电质量的影响较大。“每个人都不希望家里的电灯一天到晚闪闪的，这个是一个大前提。”蒋莉萍说，电网企业需要考虑供电的质量。

而从目前中国正常的并网程序出发，所有分布式光伏发电并网都需要经过国家发改委备案、国家电监会等部门的备案、核准和许可。整个过程持续之长、手续之繁琐，使用户走完整个流程付出了巨大的成本。

在这种情况下，蒋莉萍说，国网需要给予支持——简化并网手续。

蒋莉萍透露，从2012年初，在国网领导的牵头下，整个公司开始着手《意见》事宜。《意见》出台之前，国网系统对电网安检、运行、发展、调度等技术问题，都经过了长时间的反复讨论。能不能这么做?做完了以后会不会给电网带来安全上的威胁?等等。

在操作的可行性上，她举了一个例子，在并网手续的时间上，能不能压缩到《意见》要求的45天之内?各个部门都有争议。A部门认为自己负责的领域5天不够，B部门也这么说。经过反复讨论，最终的结果是——并网手续缩到45天。

山东青岛市的徐鹏飞是《意见》发布后国内首个提出分布式光伏并网申请的居民用户。他对本报记者说，从2012年11月7日电话咨询，到12月3日正式提出申请，再到12月21日正式并网发电，他的分布式光伏发电项目用了不到20天的时间就并入山东电网。“国网很给力。”他说。

“现在还有说我们不好的，我很受打击。”蒋莉萍笑着说。

理不清的能源管理体制

有观点认为，中国应该先对目前的能源管理体制进行改革，但中国在没有进行能源管理体制改革的前提下，鼓励分布式可再生能源发电的发展，势必产生各种的问题。

这主要表现在两个方面：一是，有关部门出台任何一项与促进分布式能源发展有关的政策和规定，都非常困难;二是，尽管这些政策和规定在大原则上都已明确，但来自外面的阻力都使之难以执行。

能源管理体制的改革，其中艰难，可以从2002年中国的电力体制改革中找到一点答案。当时电力体制由于政企不分、厂网合并的集中垄断而受到社会的责备。中国的电力体制原是在苏联人的帮助下而建立起来的。

“电力部门和其他部门的一些同志觉得挺心疼。长期以来都是这样的体制，现在给拆了，心里不好受。”国家能源局前局长张国宝后来在接受媒体的采访时回忆说。

时至今日，历经整整一代人的时间，电力体制改革尚未达到当时的目的。按照当时国务院对电力体制改革的初衷，除了厂网分开，还要实现输配分离。但后者至今依旧没有一个解决的时间表。

就像电力体制改革一样，能源管理体制的改革，更是阻力重重。

据2005年颁布的《中华人民共和国可再生能源法》，其中第十三条规定：“国家鼓励和支持可再生能源并网发电”，第十四条规定：“电网企业应全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务”，但分布式光伏发电的并网问题，直至《意见》出台才得以初步的解决。

业界普遍认为，中国能源管理体系的主要问题，是缺乏集中统一和高级别的能源管理机构，直接导致了新能源和电力、电网、传统能源间缺乏统一协调和集中规划。

这具体表现在，电价权和电站项目审批权在发改委，电力监管和电力业务许可证在电监会，前者都是部级单位，而负责新能源规划和能源节能的政策、光伏电站特许项目招标的能源局，则仅是副部级单位。值得一提的是，电力调度权在国网。而作为央企的国网亦是副部级单位。

关于能源管理体制的混乱，孟宪淦举例，仅在分布式光伏发电的并网电价上，目前中国就有三个不同的标准——一个来自发改委，一个来自财政部，另一个来自能源局。

要理清能源管理体制，业界指出，中国似乎需要一个能够统调新能源、传统能源、电力、电网的高级别能源部门。

至今，上述问题仍未理清。